Naar een leer-en loopbaanrekening in Vlaanderen

In het regeerakkoord 2019-2024 van de Vlaamse regering en in de beleidsnota Werk en Sociale Economie wordt de ambitie geformuleerd om naar een leer- en loopbaanrekening te gaan, vertrekkend vanuit de rechten en incentives die vandaag bestaan om een opleiding te volgen.

Binnen het Departement Werk & Sociale Economie deden we onderzoek naar buitenlandse voorbeelden van leer- en loopbaanrekeningen om dit concept uit te diepen. Op basis van die literatuur konden we 7 lessen trekken:

  1. Een leerrekening is geen wondermiddel voor alle uitdagingen omtrent levenslang leren.
  2. Het individuele recht op opleiding staat centraal in individuele leerrekeningen.
  3. Er dient een afweging gemaakt te worden tussen een simpel generiek systeem (dead weight loss) en een focus op doelgroep.
  4. Sparen werkt niet (voor iedereen) en co-financiering kan een drempel vormen.
  5. Begeleiding is noodzakelijk.
  6. Kwaliteit en inhoud van opleidingen bewaken is belangrijk.
  7. Goede monitoring maakt snelle bijsturing mogelijk.

Definities van een individuele leerrekening

Leerschema's: Verzamelnaam voor individuele leerrekeningen en opleidingschequessystemen.
Individueel spaaraccount voor opleiding (Individual saving accounts for training - ISAT): Een “spaarrekening” waarop het individu geld kan sparen voor het volgen van opleidingen. De overheid voorziet financiële incentives door belastingvoordelen en/of directe bijdrages. Ook werkgevers kunnen hier aan bijdragen.
Individuele leerrekening (Individual learning accounts – ILA): Een rekening waarbij de rechten op opleiding opgespaard kunnen worden over tijd. Het budget is virtueel en wordt enkel omgezet in financiële middelen wanneer het ingezet wordt voor opleiding. De rechten zijn ook overdraagbaar over tijd.
Opleidingscheques (Voucher schemes): Financiële ondersteuning in deelname aan opleiding door directe subsidie van overheid, waarbij soms een individuele bijdrage wordt verwacht. Het verschil met een individuele leerrekening is dat het niet opgespaard kan worden over tijd.

De OESO (2019) definieert een individuele leerrekening als “een rekening waarbij de rechten op opleiding opgespaard kunnen worden overheen de tijd. Het budget is virtueel en wordt enkel omgezet in financiële middelen wanneer het ingezet wordt voor opleiding. De rechten zijn aan de persoon gebonden en overdraagbaar in de tijd.”

Individuele leerrekeningen zijn geen nieuw fenomeen, maar krijgen de laatste jaren weer meer aandacht. In de jaren 1990 doken individuele leerrekeningen in Europese landen op als middel om de deelname aan opleiding door volwassenen te verhogen. De huidige arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door een hogere jobmobiliteit en een stijging in het aantal freelancers en platformwerkers. Deze nieuwe vormen van werk en dynamische loopbanen zorgen ervoor dat niet iedereen toegang heeft tot opleiding, terwijl her- en opscholen net centraal zullen staan in de toekomstige arbeidsmarkt. Digitalisering en werk-naar-werk transities zorgen ervoor dat personen steeds nieuwe vaardigheden en competenties nodig hebben om op de arbeidsmarkt te kunnen blijven.

Om die uitdagingen aan te pakken werd het idee van een individuele leerrekening weer bovengehaald in Westerse landen. De Europese Commissie toont veel interesse in het concept van een individuele leerrekening. In de missiebrief van President von der Leyen aan de Commissaris van Sociale Zaken Nicholas Schmit stond het volgende: “We moeten het idee van individuele leerrekeningen verkennen voor mensen op arbeidsleeftijd, waardoor volwassenen opleidingsrechten kunnen opbouwen en gebruiken voor kwaliteitsvolle training” (von der Leyen, 2019). Voor Vlaanderen pleitte de OESO hiervoor in de Vlaamse Skills Strategie (OESO, 2019).

Volgens de OESO (2019, p.9) is een individuele leerrekening slechts één type van een individueel leerschema. Daarnaast bestaan ook individuele spaaraccounts en vouchersystemen. In het kader hiernaast staat een overzicht van de verschillende definities (OESO, 2019, p.9-10).

Verschillende OESO-landen hebben al geëxperimenteerd met individuele leerschema’s, maar enkel Frankrijk is er tot nu toe in geslaagd om een individuele leerrekening die beantwoordt aan de OESO-definitie, te ontwikkelen. In onze geleerde lessen omtrent een individuele leerrekening kijken we echter breder dan het Franse voorbeeld en nemen we ook individuele leerschema’s uit andere landen op.

De leerrekening is geen wondermiddel dat tegelijk alle uitdagingen omtrent levenslang leren aangaat

Een leerrekening wordt vaak naar voor geschoven als dé oplossing voor de lage participatie aan levenslang leren. Er is echter meer nodig.

Wanneer men kijkt naar de verschillende bestaande individuele leerschema’s, verschilt de invulling van land tot land. Het gaat van een persoonlijk ontwikkelingsbudget voor elke volwassen burger in Frankrijk en Singapore, tot vouchersystemen voor welbepaalde doelgroepen in andere landen.

Dat komt omdat ook het doel van het leerschema verschilt van land tot land. Sommige landen of regio’s willen met hun leerschema burgers motiveren om de loopbaan in eigen handen te nemen en zich meester te maken van hun eigen leerpad. In Frankrijk staat bijvoorbeeld autonomie en vrije keuze centraal in de Compte Personnel de Formation (CPF). Burgers op beroepsactieve leeftijd hebben daar een online leerrekening waarop de overheid een bedrag plaatst dat zij kunnen uitgeven aan opleidingen. Door de burger zelf het geld te laten besteden, verhoog je de autonomie. Nederland wil met het STAP1-budget (een éénmalige opleidingsvoucher) de administratieve en financiële drempel voor het volgen van opleiding verlagen. Bij het STAP-budget is geen voorfinanciering nodig en het is bovendien makkelijk aan te vragen. In Wales werd de leerrekening (stopgezet in 2011) dan weer vooral als een activeringsinstrument gezien waarmee men mensen aan een job wou helpen.

De leerrekening is dus geen wondermiddel waarmee alle problemen omtrent opleidingsdeelname kunnen opgevangen worden. Het is belangrijk stil te staan bij het specifieke doel van de leer-en loopbaanrekening en in te zetten op flankerend beleid (zie verder).

  • 1. Stimulans ArbeidsmarktPositie

Het individuele recht op opleiding staat centraal

In de meeste buitenlandse voorbeelden staat het individu centraal. De individuele leerrekening kan gezien worden als een maatregel om het individuele recht op opleiding/vorming te benadrukken, hetgeen in de toekomst nodig is in het kader van hogere jobmobiliteit en meer dynamische loopbanen. In die zin is het een instrument om mensen te empoweren zodat ze nadenken over hun eigen competenties en kwalificaties, en zo hun loopbaan in eigen handen nemen.

In enkele gevallen kan het individuele leerschema ook gebruikt worden voor de erkenning van eerder verworven competenties. Een uitgangspunt bij zo een leerrekening is dat de lerende zicht krijgt op zijn of haar competenties en opleidingsnoden.

Dead weight loss: een afweging tussen een simpel generiek systeem en een focus op doelgroepen

Sommige groepen (bv. hooggeschoolden) zijn doorgaans meer intrinsiek gemotiveerd voor opleidingsdeelname, krijgen meer leerkansen op het werk en hebben een grotere leercapaciteit. Hierop inzetten met publieke middelen kan aanleiding geven tot een dead weight loss. Waarschijnlijk zouden deze groepen immers zelf voldoende initiatief nemen om opleiding te volgen; bijkomende incentives zijn dus niet nodig. Bovendien bestaat de kans dat deze groepen er disproportioneel veel gebruik van zullen maken, zoals we ook vaststelden bij de opleidings- en loopbaancheques (DWSE, 2020; VDAB, 2019). Het tegendeel geldt voor andere groepen (bv. kortgeschoolden, 55-plussers, niet-beroepsactieven …). Ondanks het feit dat zij het meest baat hebben bij opleiding, nemen zij er weinig aan deel en maken zij vandaag disproportioneel weinig gebruik van ondersteuningsinstrumenten.

Er moet dus een goed evenwicht gezocht worden tussen enerzijds een generiek en simpel systeem en anderzijds een beleid dat zich richt op bepaalde groepen, maar dat hogere administratieve lasten met zich meebrengt en bovendien lagere overdraagbaarheid doorheen de loopbaan impliceert. De aanpak in de buitenlandse voorbeelden is verschillend, gekoppeld aan de doelstelling van de leerrekening.

Voorbeelden van universele systemen zijn in Nederland en Singapore te vinden. In Nederland zal in 2021 het STAP-budget gelanceerd worden. Burgers (ouder dan 18 jaar) kunnen een leerbudget van €1000 aanvragen voor persoonlijke ontwikkeling. De Nederlandse leerrekening is een universele maatregel voor ongeveer 200.000 burgers per jaar waarbij het principe “first come first serve” geldt. Het geld zal dus niet noodzakelijk gaan naar groepen met de hoogste opleidingsnood. Nederland verdedigt deze keuze door te stellen dat ze het systeem zo laagdrempelig mogelijk wil houden om de meest kwetsbaren te bereiken. Het doel is dan ook om de financiële en administratieve drempel weg te halen. Ook in Singapore wordt geen onderscheid gemaakt en krijgt elke burger ouder dan 18 jaar 500 Singaporese dollar om te spenderen aan verdere opleiding en vorming. Dit had meteen een enorm effect op de opleidingsparticipatie van volwassenen in Singapore. Twee jaar na de invoering van het individueel leerbudget steeg de participatie in opleiding gedurende de laatste 12 maanden van 30% tot bijna 50% van de bevolking.

In andere landen en regio’s wordt met de leerrekening wel gemikt op bepaalde groepen. In Schotland was er bijvoorbeeld een ILA2001 voor personen met lage inkomens en personen met sociale bijstand, en een ILA100 voor alle andere volwassenen. Het nummer wijst op hoeveel pond men krijgt voor het volgen van opleiding, dus respectievelijk 100 en 200 pond. Schotland besloot uiteindelijk de middelen nog gerichter in te zetten en verving het ILA-programma door de ITA (individual training account). Sindsdien kunnen enkel personen met een laag inkomen tot 200 pond krijgen voor het volgen van een opleiding. In Frankrijk is de CPF bedoeld voor iedereen op arbeidsmarktleeftijd, maar net zoals in Schotland is het een tweeledig systeem; kortgeschoolden kunnen €800 per jaar krijgen en midden- en hooggeschoolden tot €500 per jaar. Andere individuele leerschema’s besloten dan weer de leerrekening volledig toe te spitsen op doelgroepen met lage opleidingsdeelname, zoals kortgeschoolden (Oostenrijk), werkzoekenden (Toscane) of werknemers in KMO’s (Noordrijn-Westfalen).

  • 1. ILA staat voor individual learning account.

Sparen werkt niet (voor iedereen) en co-financiering kan een drempel vormen

In de VS en Canada werd een individuele leerspaarrekening uitgewerkt, waarop burgers persoonlijk geld konden sparen dat werd aangevuld met een bedrag van de overheid en/of werkgever. Niet toevallig zijn dit landen met een hoge opleidingskost en een traditie om individueel te sparen en/of lenen voor opleiding.

In Zweden was men van plan om een gelijkaardig concept in te voeren voor werknemers; het was de bedoeling om zowel werknemers als werkgevers bijdragen te laten leveren en hen belastingvoordelen in ruil te geven. Het concept werd uiteindelijk niet geoperationaliseerd, omdat men ervan uitging dat dit spaarsysteem disproportioneel veel zou gebruikt worden door hooggeschoolden, die al deelnamen aan opleiding.

In de meeste voorbeelden die we hebben bekeken, is de overheid de grootste geldschieter van het individuele leerschema. Maar in veel individuele leerschema’s is het budget te klein om de werkelijke opleidingskost te dekken. Er wordt dan ook vaak gebruik gemaakt van gezamenlijke financiering, waarbij de incentive van de overheid wordt aangevuld met een individuele bijdrage. De overheid en het individu delen zo de kosten van het volgen van opleiding. Maar hoe hoger de verwachte eigen inbreng, hoe kleiner het herverdelend effect van de leerrekening. Cofinanciering werkt juist ontmoedigend voor zij die het meest nood hebben aan opleiding en vorming, namelijk kortgeschoolden en personen met een laag inkomen. In Nederland voorziet het STAP-budget daarom een ruim budget dat meteen toegekend wordt, zodat de lerende niet zelf moet voorfinancieren.

Begeleiding is noodzakelijk

Uit buitenlandse voorbeelden blijkt dat individuele leerschema’s gecombineerd moeten worden met flankerende maatregelen om deelname bij ondervertegenwoordigde groepen te verhogen. Ook al biedt een individuele leerrekening een duidelijk overzicht van rechten en mogelijke opleidingen, bepaalde groepen zullen nood hebben aan begeleiding om hier hun weg in te vinden. (Leer- en loopbaan)begeleiding is met andere woorden belangrijk om opleidingsrechten ook echt om te zetten in opleidingsdeelname.

In Engeland (VK) bestond er tot 2009 een ALA (adult learner account). De ALA bood de lerende ondersteuning in het volledige leerproject (van opleidingskeuze en praktische ondersteuning tot nazorg). Uit een evaluatiestudie bleek dat deelnemers juist de loopbaanbegeleiding erg waardeerden in het proces.

Kwaliteit en inhoud van opleidingen bewaken is belangrijk

Individuele leerrekeningen zijn pas nuttig als de kwaliteit van opleidingen gegarandeerd wordt. Kwaliteitskaders zijn daarvoor belangrijk. In Frankrijk komen bijvoorbeeld enkel opleidingen met een bepaald certificaat in aanmerking voor de CPF. Daarnaast focussen enkele voorbeelden ook op arbeidsmarktgerichte opleidingen. In Schotland kon de leerrekening eerst voor alle opleidingen gebruikt worden, maar in 2017 stapte de overheid daarvan af en moesten de opleidingen passen in één van de 13 domeinen die vastgelegd zijn in de Schotse arbeidsmarkstrategie. In Singapore moeten de opleidingen niet noodzakelijk arbeidsmarkgericht zijn, maar wel goedgekeurd worden door de overheid.

Goede monitoring maakt snelle bijsturing mogelijk

Uit een recente OESO-publicatie die voorbeeldlanden bespreekt wat betreft het beleid rond levenslang leren, bleek dat landen waar er succesvolle hervormingen werden doorgevoerd, een strikte monitoring als gemeenschappelijk kenmerk hadden (OESO, 2020). Daardoor kunnen hiaten snel gedetecteerd worden, hetgeen gerichte aanpassingen mogelijk maakt.

Schotland besloot van een generiek systeem over te stappen op een doelgroepensysteem, omdat enkele groepen nog steeds moeilijk bereikt werden. De ILA100 werd afgeschaft en de ILA200 werd hervormd tot een nieuw individueel leerschema beperkt tot enkele doelgroepen.

Sinds de start in 2015 werd ook in Frankrijk de CPF op bepaalde vlakken hervormd. Vóór 2019 werd de leerrekening uitgedrukt in uren opleiding, met een groter contingent voor kortgeschoolden. Achterliggend idee was dat de prijs van opleidingen kan variëren. Men is hierop teruggekomen, omdat het de ongelijkheid tussen groepen net in de hand werkte. Hooggeschoolden namen vaker deel aan duurdere opleidingen, los van het aantal uren dat eraan gekoppeld werd. Door de lerende een budget te geven dat hij zelf kan besteden, geef je de lerende ook echt meer autonomie, aldus de OESO.

De leerrekening onderging in Frankrijk ook al een praktische hervorming. De online toepassing bleek zeer complex te zijn en administratief zwaar (werknemers moesten bijvoorbeeld de NACE-code van hun bedrijf kennen). In januari 2020 kwam de overheid met een nieuwe meer eenvoudige online toepassing.

Conclusie op basis van buitenlandse voorbeelden

We kunnen stellen dat Vlaanderen weinig voorlopers heeft op het vlak van leer- en loopbaanrekeningen, maar konden toch enkele nuttige lessen trekken uit het buitenland.

  1. Een leerrekening is geen wondermiddel voor alle uitdagingen omtrent levenslang leren.
  2. Het individuele recht op opleiding staat centraal in individuele leerrekeningen.
  3. Er dient een afweging gemaakt te worden tussen een simpel generiek systeem (dead weight loss) en een focus op doelgroep.
  4. Sparen werkt niet (voor iedereen) en co-financiering kan een drempel vormen.
  5. Begeleiding is noodzakelijk.
  6. Kwaliteit en inhoud van opleidingen bewaken is belangrijk.
  7. Goede monitoring maakt snelle bijsturing mogelijk.

We identificeerden ook twee inspirerende voorbeelden, namelijk Frankrijk (CPF) en Nederland (Stapbudget). Beide voorbeelden zijn voor Vlaanderen interessant én complementair. We lichten alvast een tipje van de sluier, maar komen er meer in detail op terug in een andere bijdrage:

  • De CPF (Frankrijk) kent een doelgroepenbeleid en werd recent aangepast. We kunnen leren uit de redenen tot aanpassing en de vernieuwde implementatie;
  • Het Stapbudget (Nederland) is een generiek systeem en wordt binnenkort geïmplementeerd. We kunnen leren uit de overwegingen bij aanvang en operationalisering van het concept, en de eerste implementatie.

Was deze informatie nuttig?

Bedankt voor uw feedback!
Referenties

 

Auteurs

Departement Werk & Sociale Economie

Recente blogberichten