De individuele leer-en loopbaanrekening: inspirerende voorbeelden uit Nederland en Frankrijk

Vlaanderen verkent de mogelijkheden van een individuele leer- en loopbaanrekening. In deze bijdrage gaan we dieper in op twee voorbeelden van individuele leerschema’s uit het buitenland, die ons belangrijke inzichten geven om in het achterhoofd te houden bij de ontwikkeling van de leer- en loopbaanrekening in Vlaanderen.

In een eerdere bijdrage gingen we dieper in op de resultaten uit de eerste fase van de conceptontwikkeling van de leer- en loopbaanrekening in Vlaanderen. We focusten op de lessen getrokken uit literatuuronderzoek en buitenlandse voorbeelden. Bij het onderzoek naar die buitenlandse voorbeelden identificeerden we twee interessante – en complementaire – voorbeelden uit Nederland en Frankrijk: het STAP-budget1 en de Compte Personnel de Formation. Die cases diepten we verder uit op basis van gesprekken met medewerkers van de relevante buitenlandse administraties. Ze vormen ook het onderwerp van deze bijdrage. Via een analyse van de leerschema’s uit beide landen kijken we naar gemaakte afwegingen bij het ontwerpen van deze maatregelen om levenslang leren te stimuleren en naar de lessen die we mee kunnen nemen naar Vlaanderen.

  • 1. STAP staat voor Stimulans van de Arbeidsmarktpositie.

Het STAP-budget in Nederland

Wat is het STAP-budget?

Het STAP-budget is een vouchersysteem (zie kader) voor individuele opleidingsfinanciering. STAP staat voor ‘Stimulans van de Arbeidsmarktpositie’ en het systeem zal vanaf 2022 de huidige Nederlandse regeling van de fiscale aftrek van scholingskosten vervangen. Het STAP-budget heeft de vorm van een eenmalige opleidingsvoucher van €1.000, die jaarlijks wordt toegekend aan de eerste 200.000 burgers die zich aanmelden om een opleiding te volgen. Het staat personen met een band met de Nederlandse arbeidsmarkt toe om te investeren in hun eigen ontwikkeling in de vorm van een opleiding.  

De bedoeling van het STAP-budget is om de financiële drempel voor opleiding te verlagen en het administratief heel gemakkelijk te maken om opleidingsfinanciering aan te vragen. Op die manier wil Nederland de participatie aan opleiding versterken. 

Hoe werkt het?

Burgers maken hun opleidingskeuze via een overzichtswebsite. Daarna wenden ze zich met een bewijs van aanmelding voor een opleiding tot het online portaal van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Na controle op verschillende voorwaarden – met betrekking tot de aanvragende burger en met betrekking tot de scholingsactiviteit/opleiding – bevestigt het UWV aan zowel burger als opleidingsverstrekker dat het (een deel van) de kosten voor zijn rekening neemt. Vanaf drie weken voor de start van de opleiding kan de opleidingsverstrekker dan een voorschot aanvragen bij het UWV. De burger moet het bedrag dus niet voorschieten. Als de burger niet aanwezig is of de opleiding niet afrondt, dan kan dat aanleiding geven tot een terugvordering van de subsidie door het UWV. 

Om van het STAP-budget te kunnen gebruik maken, moeten zowel burgers als de opleidingen waarvoor ze de subsidie aanvragen aan een aantal criteria voldoen. Deze voorwaarden kunnen op termijn bijgestuurd worden op basis van eerste monitoringsresultaten. Zo is het mogelijk dat het gebruik van het STAP-budget uitgesloten wordt voor burgers die hier in het vorige kalenderjaar reeds gebruik van maakten. Onderzoek toonde ook al aan dat meer hooggeschoolden opleidingen volgen tijdens hun loopbaan. Nederland wil dan ook verkennen hoe het publiek geld voor het volgen van opleidingen gerichter kan leiden naar kortgeschoolden. Dit is echter een project op langere termijn.   

Er wordt een register uitgewerkt met de opleidingen die toegang geven tot het STAP-budget, dat zal worden beheerd door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).  

Beleidsachtergrond

Leerschema's: Verzamelnaam voor individuele leerrekeningen en opleidingschequessystemen.
Individueel spaaraccount voor opleiding: Een “spaarrekening” waarop het individu geld kan sparen om opleidingen te volgen. De overheid voorziet financiële incentives door belastingvoordelen en/of directe bijdrages. Ook werkgevers kunnen bijdragen.
Individuele leerrekening: Een rekening waarbij de rechten op opleiding opgespaard kunnen worden over tijd. Het budget is virtueel en wordt enkel omgezet in financiële middelen als het ingezet wordt voor opleiding. De rechten zijn overdraagbaar over tijd.
Opleidingscheques (voucher): Financiële ondersteuning in deelname aan opleiding door directe subsidie van overheid, waarbij soms individuele bijdrage wordt verwacht. Het verschil met een individuele leerrekening is dat het niet opgespaard kan worden over tijd.

Het STAP-budget is een beperkt instrument. Een individuele leerrekening (zie kader) kunnen we dit systeem niet noemen. Voor het stimuleren van levenslang leren in Nederland werd aanvankelijk wel ook gekeken naar de piste van een individuele leerrekening, hetzij via verplichte bijdragen door de werkgever of via het overheidsbudget. Dit bleek binnen de Nederlandse context budgettair echter te complex. Volgens het Nederlandse uitgangspunt dragen de werkgevers de grootste verantwoordelijkheid in het voorzien van opleidingen. Het grootste deel van de middelen voor levenslang leren komt dan ook van hen. De overheid is in principe pas als tweede aan zet.

Het Nederlandse vouchersysteem valt te vergelijken met de opleidingscheques in Vlaanderen, met als belangrijk verschil dat de tegemoetkoming hoger is en dat er in het Nederlandse systeem voor niemand cofinanciering geldt. Burgers zijn dus niet verplicht om zelf een deel van de opleidingskost te financieren, tenzij die natuurlijk hoger is dan €1000. De Vlaamse overheid biedt in vergelijking daarmee wel meerdere incentives om een opleiding te volgen, zowel in de vorm van financiële steun (opleidingscheques) als in de vorm van (betaald) verlof.

In Nederland wordt het STAP-budget als aanvulling beschouwd op een al goed ontwikkelde leercultuur wat levenslang leren betreft. Ondernemingen hebben de gewoonte om zelf hun werknemers financieel te stimuleren om opleidingen te volgen. Voor dit vouchersysteem van de overheid zal jaarlijks een budget van €218 miljoen beschikbaar worden gesteld, waarmee er naar schatting circa 200.000 toekenningen van subsidieaanvragen mogelijk zullen zijn, verdeeld over 6 tijdvakken. Bij de toekenning van de subsidie wordt uitgegaan van het principe ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’.

De sterke en zwakke punten van het STAP-budget

Het STAP-budget heeft in zijn ambitie om meer mensen de weg te doen vinden naar financiering voor een leven lang zichzelf ontwikkelen, een aantal troeven in handen. Maar er zijn ook een aantal keerzijden aan dit systeem verbonden. Bij het bespreken van de sterke en minder sterke punten van het ontwerp van het STAP-budget, maken we de kanttekening dat de maatregel vandaag nog niet in voege is. Over de uiteindelijke effecten en uitwerking van de maatregel is het moeilijk op voorhand oordelen.

Sterke punten

Eén van de belangrijkste troeven van het STAP-budget is de eenvoud van het systeem en de lage administratieve drempels voor gebruikers. De aanvraag is gemakkelijk en kan volledig online. Door het feit dat het aanvragen van het STAP-budget zo eenvoudig is, zetten specifieke doelgroepen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt mogelijks sneller de stap om een nieuwe opleiding te volgen. De drempels die een digitale procedure opwerpt voor digitaal ongeletterden, zouden geremedieerd worden via een STAP-Ontwikkeladviessubsidie, waarmee men hulp kan krijgen bij een eventuele STAP-subsidieaanvraag (zie infra).

Het STAP-budget kan een grote financiële drempel naar opleiding wegnemen. In de eerste plaats is geen voorfinanciering nodig. De middelen zijn voor de start van de opleiding beschikbaar voor de opleidingsverstrekker. De burger moet de opleidingskost niet ‘voorschieten’. Ten tweede wordt er ook geen cofinanciering verwacht. Men moet niet verplicht zelf een deel van de opleidingskost bijdragen. Elke opleiding die onder €1.000 blijft, kan volledig door het STAP-budget worden gefinancierd. Ten slotte is het ook toegestaan dat men het STAP-budget combineert met andere financieringsbronnen (bijvoorbeeld privé-financiering door de werkgever).

Vanuit begrotingsstandpunt kunnen we ook stellen dat het jaarlijks vastgelegde budget voor STAP een duidelijk en voorspelbaar kader biedt.

Zwakke punten

Een kanttekening die gemaakt moet worden bij het systeem van het STAP-budget, is dat de individuele subsidies worden toegekend volgens een first come, first serve”-principe. Dit betekent dat STAP-budgetten voor individuele – en legitieme – aanvragen kunnen worden uitgedeeld tot het vooropgestelde budget uitgeput is.

Een potentieel neveneffect van dit generieke systeem is dat beoogde doelgroepen, of personen die de weg naar opleidingsfinanciering moeilijker vinden, mogelijks niet snel genoeg zijn met hun aanvraag en uit de boot vallen voor financiële ondersteuning. Ook kan een Mattheuseffect optreden: groepen die doorgaans meer intrinsiek gemotiveerd zijn voor opleiding, zullen waarschijnlijk sneller een aanvraag indienen, en sneller hun weg vinden in de informatie. Dat roept bijkomend de vraag op hoe publieke middelen voor opleiding kunnen worden aangewend en of die niet meer gericht moeten zijn op groepen die de steun het meest nodig hebben.

Nederland zou in dit opzicht vanaf 2022 wel flankerende maatregelen opzetten, die bijvoorbeeld voor bepaalde doelgroepen een “STAP-Ontwikkeladviessubsidie" beschikbaar maakt. Zo kan de burger een gekwalificeerde loopbaancoach vinden die hem/haar helpt met zowel loopbaanadvies als een eventuele STAP-subsidieaanvraag. Ook wordt er voor communicatie rond deze maatregel sterk ingezet op verschillende bestaande netwerken.

De verdere plannen in Nederland

Het STAP-budget wordt in 2021 verder uitgewerkt en vanaf 2022 zou de subsidieregeling effectief in werking treden. Een jaarlijkse monitoring en evaluatie na twee en vijf jaar worden reeds voorzien.  Het STAP-budget heeft voorlopig geen einddatum. Zoals hierboven vermeld zouden ook een aantal flankerende maatregelen het STAP-budget vergezellen vanaf 2022, zoals ontwikkeladvies voor bepaalde doelgroepen, communicatie- en bewustwordingscampagnes en een online scholingsportaal waar informatie over opleidingen vindbaar is en financieringsmogelijkheden worden toegelicht.

De Compte Personnel de Formation in Frankrijk

Wat is de Compte Personnel de Formation?

De Compte Personnel de Formation (CPF) is een individuele leerrekening (zie kader) voor de beroepsactieve bevolking (16+) in Frankrijk. Onder de beroepsactieve bevolking verstaat men onder andere werknemers, werkzoekenden en zelfstandigen, maar ook jobstudenten komen in aanmerking voor de CPF. Het doel is opleidingsdeelname promoten bij personen die van job of statuut (werkend/werkzoekend) willen of moeten veranderen. Daarnaast moet de CPF ook bijdragen aan de autonomie van de burger, door de werkbaarheid te versterken en een loopbaan te verzekeren.

Hoe werkt het?

De individuele leerrekening bestaat uit een virtueel bedrag op een website en applicatie, dat de burger kan aanwenden om opleidingen te betalen. Een burger heeft CPF-middelen ter beschikking vanaf het jaar volgend op zijn eerste gewerkte jaar. Het bedrag kan opgespaard worden over tijd en hangt af van het scholingsniveau van het individu. Kortgeschoolden kunnen tot 800 euro per jaar op hun CPF krijgen met een maximum van 8000 euro per persoon, terwijl midden- en hooggeschoolden tot 500 euro per jaar kunnen krijgen met een maximumbedrag van 5000 euro per persoon.

Financiering komt vanuit een werkgeversbijdrage (0.2% van de bruto loonmassa) en een bijdrage van 0.2% van de omzet voor zelfstandigen. Deze pot wordt centraal beheerd. Daarnaast kan een individu ook persoonlijk bijleggen bij de CPF om een opleiding te betalen. Werknemers kunnen via de sectorale opleidingsfondsen of hun werkgever extra financiering krijgen op hun CPF. Voor een werkende die een opleiding volgt in functie van jobtransformatie, kan dit via de aanvullende financiering CPF ‘Transtitions Pro’. Werkzoekenden  kunnen zelf extra financieringaanvragen bij de Pôle Emploi (de Franse arbeidsbemiddelaar). Deze extra financieringsmogelijkheden worden abondements genoemd. Het is ook mogelijk om als werknemer de CPF te combineren met opleidingsverlof. Daarnaast wordt specifiek werk gemaakt van het stimuleren van jongeren om gebruik te maken van het CPF en begeleiding op maat.

Verder zet Frankrijk eveneens in op gratis begeleiding bij de keuze van een geschikte opleiding en het inzetten van de CPF. Naast de begeleiding die aan werkzoekenden wordt geboden via de tewerkstellingsdiensten, wordt er ook een dienstverlening, Conseil et évolution Professionelle (CEP), op poten gezet, gericht op alle andere doelgroepen, waaronder ook werkenden.

De burger kan de leerrekening gebruiken voor verschillende types opleidingen. Het gaat bijvoorbeeld om opleidingen binnen onderwijs en sectorale opleidingen, maar ook rijlessen en EVC-trajecten kunnen worden betaald met de CPF. De opleidingsverstrekkers moeten echter wel voldoen aan enkele kwaliteitsverplichtingen voor ze opgenomen worden in het CPF-systeem.

De regisseur van de individuele leerrekening is France Compétence, een orgaan waarin de verschillende sectoren zijn vertegenwoordigd. Het beheer en de uitbetaling van de CPF wordt opgenomen door de overheidsinstelling Caisse de Dépôts et Consignations.  Deze Caisse geeft inzage aan de leden van France Compétence en presenteert jaarlijks de cijfers en de middelenstromen.

Beleidsachtergrond: geschiedenis en hervormingen van de CPF

De overdraagbaarheid van opleidingsrechten, tussen periodes van werken en van werkzoekende zijn, vormen een zeer belangrijk aspect van de CPF.  Bijkomend heeft men ook empowerment voor ogen; men wil de zelfredzaamheid en autonomie van het individu in het ondernemen van leeractiviteiten verhogen. De Compte Personnel de Formation (CPF) werd in 2015 opgezet, maar de gesprekken met stakeholders dateren van voor 2010. De CPF onderging sinds zijn intrede al enkele hervormingen. De belangrijkste aanpassingen aan het systeem lichten we hieronder toe.

Eerste reeks belangrijke hervormingen (sinds januari 2018)

Sinds januari 2018 kunnen ook zelfstandigen gebruik maken van een CPF. De opname door zelfstandigen is laag in de eerste gerapporteerde cijfers (2018/2019), maar dit kan deels verklaard worden door de korte periode waarin ze nog niet zoveel rechten hebben kunnen opsparen als werkenden en werkzoekenden. Zelfstandigen betalen 0.2% van de omzet voor de CPF.

Tweede reeks belangrijke hervormingen (sinds januari 2019)

Tot 2019 werd in het overzicht, dat de burger in zijn of haar CPF te zien kreeg, het aantal opleidingsuren weergegeven waarop iemand recht had. Individuele opleidingsrechten werden dus in tijd uitgedrukt. Er werd echter vastgesteld dat hooggeschoolde burgers vaak duurdere opleidingen volgden, waardoor het systeem bijgevolg een Mattheuseffect veroorzaakte. Om dit Mattheuseffect weg te werken en met het oog op verdere empowerment, werd in januari 2019 overgeschakeld naar een systeem waarbij de opleidingsrechten uitgedrukt worden in euro’s, in plaats van in tijd.

Sindsdien kunnen kortgeschoolden tot 800 euro per jaar opsparen voor het volgen van een opleiding (tot een maximum van 8000 euro) en midden- en hooggeschoolden tot 500 euro per jaar (met een maximum van 5000 euro). Voor ambtenaren wordt het systeem wel nog steeds in opleidingsuren uitgedrukt.

Derde reeks belangrijke hervormingen (sinds januari 2020)

Vanaf 2020 staat uitsluitend de Caisse de Dépôts et Consignations in voor het beheer van de individuele leerrekeningen. Voorheen werden de leerrekeningen nog beheerd door de respectievelijke sectorfondsen voor werknemers en de Pôle Emploi voor werkzoekenden.

Opdat ook kortgeschoolden en KMO’s meer gebruik zouden maken van de CPF, is de online toepassing sterk vereenvoudigd en nu ook terug te vinden in een simpele smartphone-applicatie. Met de applicatie kunnen burgers: (1) hun opleidingsrechten bekijken, (2) een opleiding zoeken en (3) een opleiding boeken. Om de kwaliteit van opleidingen te bewaken, zullen deelnemers deze via de app ook “sterren” en reviews kunnen geven op basis van hun ervaring, om zo andere burgers te informeren.

Sinds 2020 is er binnen de CPF ook ruimte voor regionale accenten. In functie van de specifieke noden op de regionale arbeidsmarkt kunnen regio’s aanvullende bijdragen betalen voor inwoners. Vanaf januari 2020 is het mogelijk om opgebouwde rechten/opleidingsbudget mee te nemen van het statuut van werknemer van de openbare sector naar het statuut van werknemer in de privésector.

Het Frans opleidingsverlof wordt vanaf 2020 ook transitieverlof genoemd (congé de transition), met het oog op een hogere opname in het kader van ‘reskillen’. Een werkende die een opleiding wenst te volgen in functie van loopbaantransitie kan een dossier voorleggen aan een commissie. In de verschillende sectoren zijn er dergelijk commissies. Wanneer het bedrijf zijn goedkeuring geeft en het dossier wordt goedgekeurd door de commissie, kan een werkgever tot 2,5 maal het salaris per maand van een werknemer investeren in opleiding via de CPF.

Sterke en zwakke punten van de CPF

Sterke punten

De sterkte van de Franse Compte Personnel de Formation is dat het een eenvoudige en toegankelijke tool is waarmee het individu een gepaste opleiding kan zoeken en deze in enkele klikken kan betalen met het krediet op de CPF. Via het ontwikkelen van een webapplicatie en brede communicatiecampagne, werd het inschrijven voor een opleiding zeer toegankelijk gemaakt. Daarnaast is er voor burgers met vragen eveneens de mogelijkheid tot individuele begeleiding voorzien in de CPF via de Conseil et évolution Professionelle (CEP).

Een ander voordeel van de CPF is dat het bedrag voldoende hoog is om een opleiding integraal te betalen en dat het kan opgespaard worden doorheen de tijd. Dit zorgt ervoor dat burgers ook een duurdere opleiding kunnen volgen zonder cofinanciering.

Er is binnen de CPF ook ruimte voor een doelgroepenbeleid. Het systeem van deze individuele leerrekening maakt het mogelijk om op basis van kenmerken van de burger voordelen toe te kennen. Zo krijgen kortgeschoolden en werkzoekenden vandaag reeds meer middelen op hun CPF. Daarnaast biedt het instrument een kader aan sectoren, regio’s en werkgevers om cofinanciering gericht in te zetten om bepaalde groepen of individuen te versterken, bijvoorbeeld in het kader van regionaal beleid.  

Zwakke punten

De CPF heeft al heel wat zwakke punten weggewerkt doorheen de hervormingsgolven. Zo werd de gebruiksvriendelijkheid verbeterd en werd het een inclusiever instrument door ook de zelfstandigen te betrekken.

De CPF blijft ondanks het doelgroepenbeleid ook een generiek instrument voor alle personen op de Franse arbeidsmarkt. Hierdoor wordt de kans wel groter dat er dead weight loss optreedt: mensen gebruiken de CPF (publieke middelen) om een opleiding te volgen waarvoor ze vroeger eigen middelen gebruikten. Het vernoemde Mattheuseffect, waarbij hooggeschoolde burgers duurdere opleidingen volgden, werd ook weggewerkt door het aantal opleidingsuren om te zetten in een leerkrediet in euro’s.

De twee individuele leerschema’s naast elkaar en lessen voor Vlaanderen

Tabel 1. Schematische vergelijking STAP-budget en Compte Personnel de Formation.

Het oogmerk van deze bijdrage is niet om beide individuele leerschema’s één-op-één tegen elkaar af te wegen. Wel willen we met een grondige bespreking van beide schema’s aangeven welke overwegingen door buitenlandse administraties werden gemaakt in het ontwerp van hun maatregel om meer burgers aan het leren te krijgen tijdens de loopbaan.

Het betreft hier twee verschillende beleidsinstrumenten – het ene een individuele leerrekening en het andere een opleidingsvoucher – en het gaat daarnaast om twee maatregelen in een verschillende fase van implementatie.

In tabel 1 worden de kenmerken van de twee individuele leerschema’s naast elkaar geplaatst. Zo heeft het Franse systeem een inherent doelgroepenbeleid (waarbij kort- en middengeschoolden meer krediet kunnen opsparen dan hooggeschoolden) en wordt in het STAP-budget met een generiek systeem gewerkt waarbij overigens een “wie-eerst-komt-eerst-maalt"-principe geldt. Ook is het bedrag dat kan worden opgespaard en de financiering van de maatregelen verschillend en zitten er nuances in het type opleidingen dat men kan volgen.

Toch kunnen we ook een aantal gelijkenissen in beide leerschema’s ontwaren. Beide maatregelen streven expliciet naar een administratief eenvoudig systeem, dat de gebruiksvriendelijkheid voor de burger zo goed mogelijk moet garanderen. Ook hebben beide systemen geen verplichte voorwaarden voor cofinanciering van de opleiding, waardoor de drempel om een opleiding te volgen heel laag is. Beide systemen bieden digitaal informatie en aanmeldingsmogelijkheid aan. Hiermee wordt de toegankelijkheid van de maatregel verhoogd. We mogen echter niet blind zijn voor het grote aandeel burgers die minder digitaal geletterd zijn. Waar deze digitale aanmelding drempels opwerpt, moeten die goed onderzocht worden en dienen voldoende flankerende maatregelen opgezet te worden om deze drempels te verhelpen.

De systemen hebben hun voor- en nadelen, zoals we dit hebben uiteengezet in dit artikel. Beide leerschema’s bieden ook belangrijke inzichten die we in het achterhoofd houden bij de ontwikkeling van de Vlaamse leer- en loopbaanrekening. De CPF kent een doelgroepenbeleid en werd recent – en meerdere malen – aangepast. We kunnen leren uit de hervormingen en hun implementatie. Het STAP-budget is een generiek systeem en wordt binnenkort geïmplementeerd. We kunnen leren uit de gemaakte overwegingen bij aanvang en bij de operationalisering van het concept. We blijven dit opvolgen zodat we ook lessen kunnen meenemen uit de eerste fase(s) van implementatie.

Was deze informatie nuttig?

Bedankt voor uw feedback!
Referenties

 

OECD (2019), Individual Learning Accounts: Panacea or Pandora's Box?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/203b21a8-en

Perez, C. and A. Vourc'h (2020), "Individualising training access schemes: France – the Compte Personnel de Formation (Personal Training Account – CPF)", OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 245, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/301041f1-en.

Auteurs

Departement Werk & Sociale Economie

Recente blogberichten